6 ошибок государственно-частного партнерства – объясняем на кейсах

Бизнес рассматривает такое партнерство в разных качествах:

• Во-первых, как возможность участия в ресурсо- и капиталоемких инфраструктурных проектах путем организационного и институционального долгосрочного альянса с государством.
• Во-вторых, как способ получения от государства гарантии минимальной доходности и возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта, а также частичного или полного возврата денег при неудачной реализации проекта.
• В-третьих, бизнесу интересна прямая финансовая поддержка от государства в виде финансирования затрат. Это может выражаться в предоставлении капитальных грантов, операционных субсидий в виде фиксированных платежей за доступность (availabilitypayment) или платежей, зависящих от трафика, а в некоторых случаях – предоставление субординированных кредитов.
• Также в рамках ГЧП инвестор сохраняет стратегический контроль за создаваемыми активами путем передачи управленческой функции специальной проектной компании (SPV).
• Государство, привлекая частного партнера, получает технологическое и техническое развитие инфраструктуры в стране, конкурентные рынки в сфере госсобственности и ускоренную реализацию инфраструктурных проектов.
• Кроме того, повышается эффективность использования бюджетных средств, часть рисков переносятся на частного инвестора, привлекается эффективный менеджмент, ускоряются темпы социально-экономического развития регионов за счет внебюджетных инвестиций.

В России с помощью ГЧП реализуются проекты транспортной инфраструктуры (автомобильные дороги, трубопроводы, аэропорты), коммунального хозяйства (водоснабжение, водоотведение, гидротехнические сооружения), социальной сферы (здравоохранение, спорт), энергетические проекты (тепло-, газо- и энергоснабжение).

Для государства основными стимулами партнерства являются

1. Масштабные мировые форумы

Россия позиционирует себя как страна, которая способна в сжатые сроки организовать и провести практически любое крупное мероприятие. Примерами являются Олимпийские игры в Сочи 2014, Чемпионат мира по футболу 2018, Форум стран АТЭС 2012. Мероприятия такого уровня требуют качественной инфраструктуры, которая не может быть создана в необходимых масштабах без применения механизмов ГЧП.

2. Кризис в мировой и национальной экономике

Он обусловлен макроэкономическими и внешнеполитическими факторами, что заставляет государство переориентировать бюджетное финансирование, сокращать бюджетные расходы на инфраструктуру, искать внебюджетные источники финансирования.

3. Критический уровень изношенности инфраструктуры

В отдельных отраслях российской экономики он достигает 70%, что требует привлечения значительных объемов инвестиций в ближайшее время.

Бизнес хочет сотрудничать с государством по следующим причинам

1.Успешные примеры подобных проектов

Российский рынок ГЧП с течением времени перестает быть новым для инвесторов, что естественным образом повышает его инвестиционную привлекательность и снижает уровень рисков.

2. Дополнительные гарантии и права инвесторов, а также внедрение новых, более гибких механизмов государственно-частного партнерства на законодательном уровне

Последние изменения Закона о концессиях и принятие Госдумой в первом чтении Закона об основах ГЧП направлены, в том числе, на учет интересов финансирующих организаций, что должно уменьшить стоимость привлекаемых заемных средств для инвестора.

3. Стремление закрепиться на развивающемся рынке ГЧП и приобрести уникальный опыт реализации такого сотрудничества в России

Чтобы участвовать в будущих инфраструктурных проектах.

Средний срок реализации проектов государственно-частного партнерства в России составляет 10-15 лет. Долгосрочный период обусловлен необходимостью возврата частных инвестиций, что определяет сложность договорных отношений для таких проектов (в отличие от проектов, реализуемых по модели госзаказа).

ГЧП предполагает отличную от госзаказа и структуру финансирования, так как вложения частного партнера распределяются на более длительное время за счет использования долговых инструментов (debtbonds), что позволяет решить задачу дефицита финансирования из бюджета.

Перед реализацией ГЧП-проекта обе стороны должны оценить его риски, что является первым шагом к структурированию задачи. В рамках этой оценки рекомендуется разработка полной матрицы рисков, которая должна осуществляться параллельно с разработкой финансовой модели. Последняя строится на прогнозе основных экономических (например, инфляция, обменные курсы) и технических (например, прогноз трафика) параметров на весь срок проекта.

Российская и зарубежная практика реализации подобных проектов показывает, что большинство неудач связано со следующими ошибками.

А теперь к ошибкам...

Ошибка 1. Неправильное определение расходной/доходной частей ГЧП-проекта

Указанный риск может заключаться, например, в неправильном подсчете расходов на строительство объекта (costoverrun) либо в некорректном расчете чистого дисконтированного дохода (NPV).

Примером является проект строительства Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге. Правительство Санкт-Петербурга уведомило ООО «Невская концессионная компания» о прекращении концессионного соглашения о проектировании, строительстве и эксплуатации Орловского тоннеля под Невой в декабре 2012 года.

Причина – непредставление концессионером документов в подтверждение финансового закрытия и нарушения сметы на реализацию проекта, что выразилось в некорректно рассчитанных капитальных затратах (фактические затраты оказались на 30% больше) и низком трафике, который препятствовал достижению финансовой эффективности.

В зарубежной практике показателен пример строительства больницы в Паддингтоне (Великобритания). Согласно финансово-экономическому обоснованию, стоимость проекта должна была составить 300 млн фунтов стерлингов. Его завершение планировалось в 2006 году, но в процессе работы цена повысилась до 894 млн фунтов стерлингов, а срок окончания продлен до 2013 года.

Ошибка 2. Технические ошибки проектирования

К таковым относятся риски, связанные с ошибками в проектной документации, риски в сфере технологического регулирования (сложности в получении необходимых технических условий, разрешений на строительство, утверждения ГПЗУ), риски обнаружения скрытых дефектов после ввода объекта в эксплуатацию, а также проблемы территории строительства.

Например, проблема сложного грунта стала одной из причин отказа от финансирования строительства властями Санкт-Петербурга Орловского тоннеля под Невой.

Из зарубежной практики можно выделить проект строительства окружной больницы в г. Хартфорд (Великобритания). После окончания работ она затоплялась три раза в течение 18 месяцев, в том числе дважды — неочищенными сточными водами. И все это в результате ошибки проектировщиков.

Ошибка 3. Несправедливое распределение рисков по проекту

Речь идет о невыгодных условиях участия для бизнеса. Это может выражаться, например, в высоких штрафных баллах в отношении инвестора за нарушение условий конкурсной документации или сжатых сроках реализации проекта. Например, 17 февраля 2013 года был объявлен открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения на проектирование, строительство и эксплуатацию Северного тоннеля в г. Ростов-на-Дону.

Планировалось, что длина тоннеля составит 2,5 км, а пропускная способность 4-хполосного тоннеля составит 60 тысяч автомобилей в сутки. Общие планируемые затраты были определены в размере 8,5 млрд руб. На проектирование планировалось потратить два года, на строительство – четыре года. Конкурс был признан несостоявшимся ввиду отсутствия заявок.

Ошибка 4. Социальные и экологические риски

Экологическими рисками в ГЧП является негативное воздействие объекта на окружающую среду, недостаточный уровень его технической безопасности и нанесение вреда здоровью людей.

Прогнозирование экологических рисков должно осуществляться еще до этапа проектирования объекта путем проведения соответствующих изысканий. Кроме того, должное внимание следует уделить страхованию экологических рисков, но на практике их не так просто урегулировать со страховщиками, хотя экологическое страхование уже давно применяется в зарубежных проектах.

Пожалуй, самым показательным примером в данной области является строительство скоростной автомобильной дороги Москва–Санкт-Петербург на участке 15–58 км. В связи с работами пришлось частично произвести вырубку Химкинского леса, что повлекло массовые протесты населения.

Ошибка 5. Политические риски

Являются одними из самых труднопрогнозируемых и имеют долгосрочные негативные последствия. Сегодня прослеживается воздействие санкций США и ЕС на российские инфраструктурные проекты, что проявляется в ограниченном доступе к иностранным заемным средствам и существенных затруднениях при создании специальных проектных компаний (SPV).

Негативное воздействие оказывается, прежде всего, на инфраструктурные проекты Крыма: регламент ЕС 825/2014 ввел запрет на инвестирование в экономику Крыма и Севастополя.

Ошибка 6. Законодательный риск

Может заключаться в неправильном применении сторонами правовых норм, регулирующих договорные отношения, либо в оспаривании заключенных соглашений государственными органами.

Например, Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области заключил в 2012 году соглашение с КОГП «Вятские автомобильные дороги» в рамках областного закона о государственно-частном партнерстве. Документ предусматривал ремонт дорог в Кировской области на сумму более 570 млн рублей.

Однако антимонопольная служба установила, что закон «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства» противоречит Федеральному закону №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», что повлекло за собой иск о признании заключенного соглашения на ремонт недействительным.

Безусловно, у ГЧП как инструмента развития российской экономики большие перспективы. Однако это будет возможно в случае, если в ближайшее время определенные усилия будут направлены на устранение факторов, сдерживающих развитие партнерства между государством и бизнесом.

К ним можно отнести не полностью проработанную законодательную базу, недостаточно эффективные механизмы финансирования, а также отсутствие гибкости со стороны государства по отношению к инвесторам (административные барьеры).

В написании материала участие принял Илья Осадченко, советник практики ГЧП.

Материалы по теме:

Роспотребнадзор решил предсказывать качество продуктов с помощью ИИ и big data

Герман Клименко назвал Роскомнадзор половиной «великого китайского фаервола»

Зачем Kickstarter радикально изменил свою бизнес-модель: разбор полетов

Власти Москвы объявили набор стартапов на подготовку к крупным международным конкурсам

Путин назвал «пока достаточными» ограничения интернета в России